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节水型城市激励机制构建的思考与探索
更新时间:2021-02-04 来源:给水排水 作者:李昂臻、龚道孝、王丽红、邵丹娜、刘兆瀛、凌云飞、姚越

  为贯彻落实习近平生态文明思想,推动形成城市绿色发展方式和生活方式,各地积极开展节水型城市创建,以点带面促进城市节水。截至2019年年底,全国共有96个城市成为国家节水型城市,占城市数量的14.3% 。尽管城市节水工作取得了显著成效,但由于我国城市人口密集、资源环境压力大,城市节水工作仍面临挑战。所以要坚持精准施策、久久为功,深入开展节水型城市建设,发挥城市节水的综合效益。本文通过梳理和总结国内外城市节水激励政策的发展历程,构建我国节水型城市激励机制的主要目标和途径,从加强相关领域的监督管理和完善价格调节机制等方面提出建议,为节水型城市激励机制的建设和完善提供参考,具有一定的探索和实践意义。需要说明的是,受资料的完整度和准确度的影响,研究成果具有探索性,仅供参考。

  01 节水型城市激励机制的基本内涵和原则

  节水型城市激励机制是指用经济手段和措施对城市水资源进行集约利用与管理。其本质是基于有形的物质利益最大化和经济损失最小化的作用机制,借助一系列与社会利益最大化相关的经济手段调节和控制节水经济活动,调动利益相关方的积极性。

  在科学构建节水型城市激励机制的过程中,应当立足城市发展的客观规律和实际需求,管理原则应当包括以下几个方面。

  (1)适当发挥水资源价格杠杆的调节作用,抑制水资源浪费无度的行为和倾向,以确保公共资源回归价值本位。

  (2)借助适当的经济激励政策,鼓励非常规水资源的利用,积极发挥科技进步在制定节水型措施方面的改善作用。

  (3)改变原有的“经济效益”优先的观念,节水型城市建设还应当将环境效益和社会效益考虑在内。

  鉴于城市水资源使用产生的外部性和水资源日趋紧缺的实际困境,有必要构建积极的节水型城市激励机制,更好地激发城市节水内驱力和外动力。就宏观层面而言,通过建立和完善价格激励机制,引导城市水资源管理的利益相关方采取有利于节水型城市建设的行为机制。从微观层面出发,在借鉴发达国家先进的技术性管理手段的同时,辅以包括法律、法规以及政策在内的制度性措施。

  02 国内城市节水激励政策的发展沿革

  早在20世纪80年代末,中华人民共和国建设部出台了超计划用水的水费征收政策。特别是自2000年以来,中国积极开展节水型城市创建工作,中共中央国务院及相关部委前后出台了一系列的经济管控政策及其他配套措施,抑制不合理用水需求,鼓励用水方式由粗放低效向节约集约转变,推动节水型城市建设和发展,部分出台的文件如表1所示。

  表1 城市节约用水部分激励政策及配套措施(2000-2018年)

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  从表1可以看出:近些年城市节水激励政策和配套措施在管理方式和工作重点上做出了积极的调整,主要表现为以下几点。

  在税费制度方面,从早期的超计划用水收费向制定全方位多目标的合理水价体系转变,建立节水专项财政。

  在管理尺度方面,从协调城市经济发展和水资源配给相均衡的角度,推进节水型城市的建设;各地区和有关部门要结合实际,制定有利于节水工作的奖惩措施,并对再生水和二次供水进行管理。

  从社会经济发展的角度来看,要重点关注用水效率标识,鼓励多领域优先使用再生水,倡导绿色生活方式。

  依靠技术进步改善节水工艺和设施,积极引导消费者购买节水型器具,推动用水器具生产企业及现有高耗水行业的节水技术改造,推广节水产品认证管理制度。

  03 国外城市节水激励措施与启示

  国外城市节水工作侧重于立法和实施、经济手段的调节作用以及社会观念的培养和转变。在具体的执行过程中,水务管理事权及资金划分明确,避免各部门在处理水务问题时的潜在冲突和矛盾。拓宽投融资渠道也是国外诸多城市鼓励节水改造工作的重要做法。

  3.1 多元化的保障措施及管理模式

  国外城市节水主要通过法规、政策体系的完善,相应的技术标准和指南的发布,以及树立民众节约用水的理念和意识,构建多元化的保障措施和管理模式,通过工艺改进提高用水和节水效率,在此基础上,加强再生水回用、积蓄和综合利用雨水等技术的开发与研究。

  许多国家都建立了相应的法律和制度,对再生水利用的范围、水质标准等方面进行了明确的规定,保障了再生水的利用。早在20世纪80年代末,新加坡开始进行再生水研究,并于2003年正式启动再生水推广活动。日本为了保障再生水的利用,相继出台了《冲厕用水、绿化用水:污水处理水循环利用指南》《污水处理水中景观、亲水用水水质指南》等多项技术指南和标准。日本也非常重视节水知识的普及和节水意识的教育,相关理念深入人心,节约用水已经成为民众生活习惯。此外,水效标识制度也是国外较早起步的一项节能减排措施,用于引导消费群体形成绿色低碳的消费模式和社会风尚。如美国环保署(EPA)于2006年发起“水能效之星”(WaterSense)自愿性认证项目,旨在帮助消费者识别市场上同类产品中最高效、节水型产品和器具,促进节水产品的普及,通过授权用水效率超过同类产品20%的用水器具加贴认证标识,已帮助消费者节省28.6亿m3的水。

  3.2 借助经济杠杆调动节水行为

  国外城市由于市场经济起步较早,利用市场机制制定相关的政策和制度具有较为成熟的社会经济环境,根据市场机制建立的水价体系,确保了水量控制、水供应和水处理全过程的正常运行。通过制定具体的用水标准和计划,辅以专门的计量设备,为制定合理的水价机制提供定量的理论依据。日本实行节约用水、计量收费、超额累进加价的水费政策。水价包括固定水费和计量水费两部分。对于计量收费部分,许多公司采用累进费率,这种费率对于大用水户规定的水费单价较高,而对小用水户(如居民用水)规定的单价较低。通过这样的定价措施鼓励大用水户节约用水,而对基本的居民用水量保持较低收费,促进有效节水。

  此外,美国、德国、韩国等国家通过税收、价费制定、奖惩机制等方面鼓励再生水、雨水等非常规水源的利用,发挥城市节水综合效益。韩国政府从税收、水费等方面鼓励大型公共建筑安装中水设施。为了实现排入管网的径流量零增长的目标,德国利用经济杠杆规制业主的行为以促使企业和居民采取雨水利用措施。美国联邦及各州采取一系列的经济激励手段,包括使用总税收、发行义务债券、联邦和州给予补贴、联邦贷款等方式鼓励人们采用新的雨水处理及利用办法。

  3.3 拓宽城市节水投融资渠道

  拓宽投融资渠道也是国外诸多城市鼓励节水工作的重要做法。在城市节水投融资机制方面,荷兰建立了良性循环的投入和费用回收机制,其核心是事权划分清楚,实现“利益-付费-发言权”相统一的原则。受联合国工业发展组织能源与环境部资助,由印度国家生产力委员会实施推进清洁生产项目。实践证明,清洁生产能为企业乃至社会创造效益,减少废料废水的排放,通过技改实现节约用水,提高企业竞争力和降低工业活动造成的环境负担。南非Emfuleni市通过竞争性招标的办法与水务公司及工程咨询公司签订水务节能绩效合同,由工程咨询公司承担所有的财务和绩效风险,并向南非标准银行获取项目融资。该项目获得了巨大的收益,每年节水量为700~800万m3,节电量为14 250 MW·h,总价值达到380万美元/年。工程咨询公司也在一年内收回了所有的投资成本,其总投资回报率为初始投资的4倍,并给Emfuleni市存留了巨大的收益。

  04 节水型城市激励机制构建的几点思考

  4.1 构建节水型城市激励机制的主要目标

  坚持政府引导、市场调节。加强政府对城镇节水工作的引导和规制作用,健全政绩考核制度,同时充分发挥市场机制对资源的基础配置作用。

  强化财税支持政策,稳定税收优惠政策。地方政府保持稳定的年度节水财政投入,确保节水技术推广、节水设施建设与改造、节水器具的普及等。加大对生产和流通环节的节水补贴力度,贯彻落实节能减排、环境保护优惠政策。

  加快推进非常规水源利用政策法规的制定和完善。建立促进非常规水利用的价格机制,通过财政补贴、新水提价等方式保障非常规水源的价格优势。

  4.2 构建节水型城市激励机制的主要途径

  4.2.1 构建公私领域的契约合作机制,创新城镇节水投融资机制

  节水型城市建设的管控措施应当与地区的资源禀赋、地缘优势、技术条件和市场成熟度相适应。未来基于市场机制的节水制度安排可以考虑借助第三方的力量,通过协商签订契约,以保证各方的权利得到有效的表达。创新城镇节水融资机制,鼓励采用政府和社会资本合作模式开展城镇节水改造工作。从巩固推进新型城镇化战略实施和社会主义生态文明建设的角度出发,通过完善相关政策和行政法规,强化以节水型城市创建为抓手的长效工作机制,以及市场机制对于绩效管理及人居环境的改善作用,积极促成社会资本参与节水诊断、水平衡测试、设施改造等专业服务。

  4.2.2 财政支持与税收优惠并举,构建有利于节水的投融资环境

  在市场机制及其相关法律法规尚待完善之际,坚持“多渠道、多层次”地筹集增量资金,在此基础上盘活存量资源和资金,提高其使用效率,实现“以节水养节水”。基于以上的投融资原则,发挥各级部门以及各环节的积极性,形成节水投融资机制的良性循环。

  4.2.3 完善价格调节机制,建立有效的城市节水激励机制

  强化价格杠杆机制运用。落实国家发展改革委、住房和城乡建设部有关非居民超定额累进加价制度、居民用水阶梯水价制度实施要求,发挥价格机制在水资源节约、用水需求调节方面的作用。以上海为例,公共供水居民三级阶梯水价分别为3.45元/m3、4.83元/m3、5.83元/m3;阶梯水价实施后,有50%~60%的用户受到了阶梯水价政策的影响而导致家庭用水量减少。通过完善价格机制,充分发挥市场、价格因素的作用,抑制了不合理的用水需求,增强了企业和居民的节水意识,撬动城市用水各领域节水积极性。之后也会进一步发挥价格杠杆和市场引导作用,支持制定再生水及雨水、海水等非常规水资源开发利用的价格政策,体现水资源的稀缺性。

  05 结 语

  本文系统梳理了国内城市节水激励政策的发展现状,通过探讨国外城市节水激励政策和措施的经验,从多元化的保障措施和管理模式、借助经济杠杆调动节水行为以及拓宽城市节水投融资渠道方面进行总结与讨论。由此,思考我国节水型城市激励机制的主要目标为坚持政府引导、市场调节,强化财税支持政策,稳定税收优惠政策,以及加快推进非常规水源利用。通过财政支持与税收优惠并举,创新城镇节水投融资机制,完善价格调节机制,从而建立科学有效的城市节水激励机制。


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