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薛涛:城市黑臭水体治理与PPP的双重探索
更新时间:2016-11-14 来源:中华环境 作者:薛涛

  编者按:近日,国家环保部所指导的《中华环境》杂志以封面文章形式发表了E20研究院执行院长薛涛的一篇对PPP模式下黑臭水体治理的年度观察总结稿。

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  2014年10月2日,国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,俗称43号文,对08年以来愈演愈烈积重难返的投融资平台模式举起了手术刀,而PPP,则被委以重任。

  恰在半年后,2015年4月2日,国务院发布关于印发《水污染防治行动计划》的通知,业内俗称水十条。“地级及以上城市建成区应于2020年底前完成黑臭水体治理目标。直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体。”据中国环规院估算,各地政府为此所面对的投资需求,将近2万亿。

  近日,是43号文出台的整整两周年,也是水十条出台后整整一年半。近日来,股市上真正开始了一波为PPP所掀起的全面行情,吸引了各方对PPP的乐观情绪。而半年前落地的海口黑臭水体治理PPP项目和刚刚尘埃落定的北京通州“帝皇级”水体治理的项目评标落地(中国水网转发该标标讯时正式冠名),又为城市黑臭水体PPP模式的火力全开做了清晰的注解。

  应该说,现在结合PPP所落地的黑臭水体项目,真正能初步显示一定进展的,只有上海济邦负责咨询最终由北京排水集团所承接的南宁竹排江项目,实施两年来项目受到了建设部和财政部各两方同时的肯定,其主要被突出表扬的在于:1、初步探索了基于河道断面的绩效考核模式;2、为黑臭水体治理的PPP模式探索了一条道路;3、在黑臭水体治理这样典型的岸上岸下原位异位雨洪污水等各方面复杂要素技术集成上结合老牌排水公司的经验取得了一些进展。

  随后,程序相对规范,信息相对透明,影响力相对广泛的黑臭水体项目,就是中国水网所接连报道的海口PPP项目和刚刚发布的北京通州PPP项目了。结合这三个项目之间的比较,笔者有如下评述和总结:

  一、信息公开的贯彻、主管部门的大量工作,推动了地方政府在黑臭水体治理方面逐步推进的步伐

  住房与建设部黑臭水体微信举报平台一年前上线,期后一直在有效运转中,作为行业主管部门的住建部城建司,除了在黑臭水体的专家队伍建设和经验交流方面不断有所建树以外,在信息公开和公众参与方面的改革创新举措有声有色,也使地方政府对切实完成水十条所规定的任务的重视程度日益增加,确实是响应了近年来习总书记所要求的改革之风。与此同时,发改委和财政部各自的PPP信息平台也都在建设中,也为公平环境的搭建、行业研究和经验总结提供了宝贵的支持。

  二、各专业类型的社会资本方在黑臭水体PPP项目竞争中体现出不同的认知

  正如住建部和水利部当前就黑臭水体治理方面的技术视角上有所不同一样,据笔者观察,来自不同行业领域的社会资本,也会在参与黑臭水体治理的答标中展示出其不同的技术偏重和认知。笔者用几句夸张的俗话说,“水利公司爱水冲、园林公司偏湿地、环保公司迷技术、排水公司玩地下”。其实笔者用这几句排比来描述当前的情况并非贬义而只是为了加深读者的印象,逐词对应的水动力学、结合园林景观的原位修复技术、强化的污水处理或者生物技术,以及雨污管理,都是一个城市黑臭水体治理必须考虑的不同专业方面,但是这些社会资本如果仅仅发挥自身所长而忽视在其他专业弱项上的补齐提高,则必然会在这个热门领域面临被淘汰的风险。而之所以能够出现这么多种公司参与的机会,这个局面也还是要拜PPP模式所赐,打开了曾经为地方排水公司垄断的一个天量市场。

  三、黑臭水体治理的技术复杂性,对工程类公司的参与提出了挑战

  正如大家所共识的那样,黑臭水体治理的技术集成难度很大,而且一地一策,经验也尚在摸索中。笔者在评标中能看到,其实作为社会资本方,他们对黑臭水体的治理能力也亟待提高。今年已落地的海口项目,在后期具体实施阶段,还需要政府、专家和企业在一起继续详细会商。由此看,不同于公路、管廊甚至地铁,如果仅仅把黑臭水体作为类似性质的工程项目来看待,在后期会面临极大的考核不过关的风险导致政府拒绝或拖延支付。

  虽然从2015年1月到2016年8月的全国PPP245个落地项目中,建筑承包商牵头的项目竟然高达74%(根据龙元明城投资管理(上海)有限公司分析报告显示);而在黑臭水体治理上非建筑承包商(工程类公司)类型的依然依靠自己的专业能力具有一席空间。比如在海口项目的中标结果中,投资运营公司、环保及传统排水公司(桑德、博天、铁汉、北排等)占了大半江山。而北京通州的项目就更加明显,投资运营公司北控水务拿下了项目总金额的八成。

  四、目前的PPP模式设计在突出绩效考核和运营方面有所突破但也有提升空间

  结合上一点继续来讲,目前我所看到的PPP方案、评审过程和项目协议,在南宁竹排江项目模式的基础上又有了一定的进步,比如深圳万德所负责的海口项目,结合黑臭水体的特点和PPP的基本要求有了不少突破性的设计。当然,距离将黑臭水体PPP模式能够较好的落地,从文本本身而言依然有需要提高的空间。这个主要表现在如下几点:

  1、项目前期资料的筹备方面尚不足够完善,也许是需要借助社会资本方的专业能力才能做到,但这方面与招标或磋商的选择程序接轨较为繁琐;

  2、由于前者原因,对社会资本的采购阶段的技术方案不够详实,导致答标和评标过程更像表演赛,而实际在后期的技术改动会非常大,无法达到从竞标到合同实施的的一贯性要求,这方面实际的解决方案也是需要在前期就需要社会资本的积极参与才能有效改善,这方面也需要在流程时间上特别设计,且要对选择程序进行改良;

  3、对于后期运营的各项协议细节设计,更多的是来自前期方案筹备期间的构想,需要更多的实践和经验交流来验证完善。

  五、黑臭水体治理的技术复杂性和地区差异性需要更多的摸索、交流和案例和数据积累

  除了PPP方案和采购流程本身的特殊性以外,城市黑臭水体治理本身是个系统性极其复杂的课题。在我们这个“运动化”成惯性的国家,数据积累和经验总结总是怎么强调也不过分。当然,正如前文所提到,住房城乡建设部、环境保护部印发的《城市黑臭水体整治工作指南》和后续的一些其他细节文件也是在努力提高各地水平,但是在实施中的经验更是弥足珍贵。值得我们注意的是,不同于各地排水集团,考虑到竞争的社会资本类的公司在经验交流上未必同样的慷慨,由此,也许需要我们为此做特别的设计。

  六、拥有资金、品牌实力的社会资本方也离不开各个细分技术的领先厂商的支持和协作

  由于黑臭水体的PPP模式,动辄需要10到20亿元的融资能力,大型企业集团无疑成为了牵头主导方,也就是我们E20研究院所描述的环境产业地图的A方阵和少数市场化力度较大的B方阵。但是,为了在激烈的竞争中突出自身的优势,以及解决棘手的技术问题,社会资本方也在积极和各类技术细分企业探讨技术和谋求合作。不同于以往传统采购格局的是,他们不但更积极的寻找先进技术之外,也更谨慎的通过实际实验来确定效果,在逐步推广应用到自身的项目中去,这恰恰是PPP的市场化方式给我们这个行业所带来的变化,也是我们政府发动这个改革的初衷之一。

  七、这是个风险与机会并存的领域,需要更多的批评,也需要更耐心的爱护

  笔者本身属于相对悲观的类型,对PPP领域项目近期落地太急迫(因为又被赋予了拉动经济的责任成为了PPP的不可承受之重)、采购过程不够科学、项目设计工程化明显、国进民退趋势和地方融资风险等方面一直保持着“臭嘴”模式。而黑臭水体治理本身难度很大,时间紧任务重,又要应用PPP这一种复杂的模式,确实令人担忧。但话说回来,既然PPP和公建模式并存发展的大格局已然定型,批评可以促进两个方向上各自的提高和比照,而更耐心的爱护,则与此其实并不矛盾。

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