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规制改革是否促进了中国城市水务产业发展?
更新时间:2017-03-29 来源:《管理世界》 作者:肖兴志,韩超

摘要:本文基于中国城市水务产业发展实践,研究了市场化背景下规制改革对城市水务产业发展的影响,并利用动态面板广义矩方法(GMM- DI FF)以减弱规制改革与城市水务产业发展之间的内生性问题。本文发现,中国城市水务产业规制改革的效果并不理想:只有微弱的证据表明规制改革促进了城市水务产业的总量发展;受制于政府偏好与战略选择,中国城市水务产业采取了收益率规制方式,产生严重的A- J 效应,具有明显的“两难困境”,即以损害效率为代价促进城市水务总量的发展;研究还表明,城市水务产业发展明显滞后于迅速发展的城市化进程及工业化进程,应当将城市化进程与城市水务产业等基础设施建设综合考虑,以推动新型城市化进程。

一、问题的提出

随着中国社会主义市场经济的发展和完善, 全国城市化水平正经历着迅速的发展和提高。国家统计局发布的数据显示,2009 年,中国城市化水平达到48%,比2008 年高出近3个百分点,比2007 年城市化水平高出近4 个百分点。城市化进程与城市水务产业的发展密切相关。一方面,城市化进程的加速为城市水务产业迅速发展提供了广阔的空间,是城市水务产业发展的一次良机;同时,加速推进城市化,对城市水务产业发展也带来挑战,可能引发一些深层次的问题。一个产业的发展要受制于要素禀赋结构的约束及政府偏好与战略选择(林毅夫,1995)。在城市水务产业发展滞后的约束条件下,政府更偏好于“发展”,而对“效率”等方面的考虑较少,反映到政策上,中国则采取逐步放松进入规制,进行收益率规制改革。事实上,中国城市水务产业发展所面对的要素禀赋结构已经发生较大变化,足以满足城市水务产业发展必需的要素基础。城市水务是城市居民生活的最基本保障,尤其是在建设和谐社会的背景下,如何保证城市水务产业健康发展是刻不容缓的一项任务。关于中国城市水务产业发展的任何讨论均绕不开“规制改革”这一课题,完善城市水务产业规制的关键是对中国城市水务产业规制实践进行考察,以深刻理解规制改革的实际效果,适时调整政府政策,更好推进城市水务产业发展。

改革开放前,中国城市水务产业呈现政企高度合一、投资主体单一、无偿供水、相关规制法律缺失等特征,表面上实行严格规制方式,实质上却处于“规制缺失”状态。为解决城市水务产业发展资金短缺的困境,中国逐步放开对城市水务产业投资主体的限制,并对水价实行市场化改革。规制理论的引入,为城市水务产业实行专业规制提供了理论基础与指导,以此为基础,中国城市水务产业逐步开始政企分离与规制制度建设。价格是资源配置的核心信号,价格扭曲将导致整个产业效率的降低,因此,中国城市水务产业规制改革也以价格规制改革为核心。几经变迁,中国城市水务产业逐渐形成了以收益率为核心的价格规制方式①。一定意义上讲,实行收益率规制方式与放松进入规制改革是相辅相承的:收益率规制提高了企业投资城市水务产业的积极性;放松进入规制则为实行收益率规制方式提供了有利的制度背景。表面看,市场化与收益率规制为合理确定水价,促进城市水务发展发挥了积极作用。但若想探求城市水务产业发展中的深层次问题,仅凭直觉判断是不可靠的,只有以理论为基础深入研究,才能把握并理解城市水务产业放松进入规制与价格规制改革效果,为进一步推动城市水务产业发展与规制改革提供经验证据。

本文旨在实证探究市场化背景下中国城市水务产业规制改革是否显著提高和改善了水务产业的整体绩效。特别地,本文希望得到规制改革对水务产业总量水平及生产效率的实证影响。国际上研究城市水务产业规制改革效果的文献并没有取得一致的结论。而对于中国城市水务产业发展,只有极少数研究考察了城市水务产业规制效果(于良春等,2005;仇保兴、王俊豪,2006),大部分从产业特征出发进行概括梳理,还没有依据数据进行实证分析进而给出严谨的结论。本文拟以理论逻辑为基础实证分析中国城市水务产业规制改革与城市水务产业绩效之间的内在关系,进而考察中国城市水务产业规制改革的效果,并挖掘其引申涵义以供政府及相关研究机构参考。本文结构如下:第二部分分析城市水务产业规制效果研究的理论基础与文献述评;第三部分介绍数据来源及相关指标的统计描述; 第四部分通过动态面板广义矩方法(GMMDIFF)进行实证检验;第五部分则对本文的主要结论进行归纳总结,并给出相应的政策涵义。

二、文献述评与理论基础

城市水务产业规制是规制经济学研究的重要内容,其发展过程主要经历了收益率规制(Rate ofReturn)、价格上限规制(Price Cap)以及多种其他激励性规制(Incentive Regulation)等阶段。相对价格上限规制, 收益率规制在成本效率方面缺乏效率(Laffont and Tirole,1993;Newbery,1999)。对于各种规制模式的比较,理论上的分析还算清晰,但是,若想量化规制对城市水务产业的激励程度却是非常困难。首先,效率数据无法直接观察,只能间接推断。其次,所要研究的对象一般处于一个规制框架下,所以很难比较不同规制模式对产业的影响。

国外文献对城市水务产业规制效果的研究主要集中在对成本效率的分析上,作为研究规制与城市水务产业效率关系的开创性文献,Wolak(1994)发现加利福尼亚州受规制的水务产业对非对称信息更有可能做出反应, 而对完全信息则反应漠然。

Fraquelli 和Moiso(2005)的研究表明:从平均意义上讲,城市水务产业中28%非效率状况可以通过产业的网络特征来解释;价格上限规制只有在采用有效的标尺竞争时才会有效率。Bottasso 和Maurizio(2003)的研究表明,在标尺竞争与资本市场的激励下,样本区间内城市水务产业的低成本效率逐步得到改善, 且城市水务企业效率的差距正在稳步减少。技术效率也是国外学者进行城市水务产业规制效果检验时考察的主要指标。也有部分文献结合民营化和价格规制改革对城市水务产业的效率进行了分析。Saal 和Parker(2000)的研究表明,放松进入规制实行民营化后没有发现总成本递减的趋势;民营化后效率的提高是经济规制的结果,并不是由于所有权变化的结果。进一步,Saal 和Parker(2001) 通过使用劳动和资本的全要素生产率进行验证,拒绝了民营化导致生产率提高的假设。学术界对城市水务产业放松进入规制,实行民营化效果的研究一直没有取得一致的结论。

版权、出处:《管理世界》

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