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| 南京水司：抓住新机遇 建构新体制 求得新发展 |
| 2005-5-16 |
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我国的城市供水行业因其产业特点和历史沿革，属计划经济观念最浓，惯性最大，制度变迁成本最高、阻力最深的一座“堡垒”，因此改革改制步伐明显滞后于其他产业。究其症结，突出的表现就是不适应市场经济要求的企业经营机制和权责错位的政企、政资关系。以下，就我市城市供水的体制现状，存在问题，对业内实践经验的思考以及自身的改革设想介绍如下，谨供参考。
一、现状与问题
1、政府的管理
类似多数城市的做法，我市对供水企业的管理采用了行政和资产两类管理分线运做的方式，以明晰产权关系，促进政府职能的转换。理论上讲这是体制的进步，但在实际运作中，因多方面原因仍出现了不少问题。首先，两种管理是“一套班子、两条线运作”，资产管理的规范性、有效性较难保证。其次，投资决策的责、权、利缺乏制度性的保障和约束，指令性任务较多，民主性、严肃性、科学性不到位。再者，对以下问题存在认识的误区：（1）国有资产。产权管理中国有资产对应的经济学概念应是“国有资本”，即所有者权益。因此，对国有产权的管理应是对应于“资本”的价值形态的管理，目标是保值增值，但实际的操作却往往是针对具体“资产”的实物形态的管理，目标为“如何使用”。（2）国有资产收益。资产收益中企业上缴的利润应是税后利润在提取两金后向投资分配的部份，但产权管理部门却视企业经营的利润总额为收益，实行按需调拨。（3）所有权与企业法人财产权。所有权不应具有超强经济强制性，应当尊重企业的“法人财产权”，但所有权约束又应渗入到企业内部，促使企业有效承担资本保值增值的责任，因此如何科学界定两者结合的点和度对现行的管理体制又是一大挑战。
2、企业的经营
为适应市场经济的要求，我公司的内部运营机制不断转变。水厂模拟法人运作，实行竞价上网；管线的管、养分离；抄收推行计件工资；副业单位实施改制与重组；内部考核、分配和人事制度不断更新，种种措施令公司的经济效益、服务质量和管理水平都有了明显提高。但双重体制的交叉也使经营管理呈现出诸多的复杂性，成为深化改革的阻力。
首先是观念的问题。长期的“大锅饭”使许多干部职工思想观念保守僵化，市场意识、责任意识、进取意识不强，很大程度的制约了企业的制度创新，致使许多改革思路，得不到认同，形不成机制，发挥不了作用。
其次是管理的问题。由于目前企业的根本制度没有转变，未能彻底扭转长期僵化的经营机制，仍需背负就业刚性和工资刚性带来的多冗员、高消耗和低效率的经营压力。
再者，是高改革成本与低资产收益的问题。供水企业的改革因其行业的特殊性，是一项极其复杂的社会工程，触及多方面的利益与摩擦，因此必然会发生高昂的制度变迁成本。同时，与成本长期倒挂的价格和政府的种种公益性目标，使得企业的净资产利润普遍微薄（我公司经营状况最佳的1999年净资产利润率也仅为1.25%）
针对以上不足，如何构建新型的管理体制，以期实现国有资本安全与经济效率的统一，所有者监督与企业独立经营的统一，推动供水产业的良性循环与发展，是我们企业以及上级主管部门正在思考，力求解决的重点课题。
二、业内改革实践的启示
兄弟单位在此方面已有的改革实践为我们提供了极其宝贵的经验和启示，通过广泛的调研与学习，我们对现有模式的可行性和实施成效进行了分析与总结，并从中积极探寻符合我方基础条件和发展战略的良好方案。
1、水厂的拍卖与引资合作。水厂的经营是时下外部资本渗入的主流领域，它缓解了建设资金的私有制并带来了先进的管理和技术，但从实践效果来看，它的根本立足点——固定回报不同程度的造成了水公司在成本、调度、冗员安置等方面的压力，并对政府的价格保障提出了较高要求，且其制度创新效应仅局限于有限的范围，应该说，这种方式是应特定的产业政策条件和企业实际需要而生。
2、拆分水司，内部竞争。现行操作上主要有制售分开、专业经营和分割市场、区域经营两种形式。这种改革方式引发了业内关于竞争效率与规模效益之间的得失争论，并且对政府管理体制的改革未能有所触动。
3、通过资本运作，实行跨区域经营和上下水一体化经营。以深圳、北京等地水司为代表，在通过资本运作，扩张规模，抢占市场方面进行了积极的探索，同时部份城市还实现了净水、污水一体化经营，组建了大型水务集团，应该说，这迎合了城市供水实现外向型规模经营的发展方向，有利于城市的发展和新经济增长点的形成，但并非每个城市都可以付诸实践，因为它需要满足几个基本前提，即：体制要顺、基础要好、价格政策要到位。
4、市场化招商引资，整体对外合作。新一期国家《外商投产产业指导目录》适度放开了城市供水管网的经营限制，供水价格管理体制的改革也在由各级政府积极推进，这为招商引资创造了利好环境。上海浦东顺应形势，通过国际招商实施水厂和管网的整体合资合作，不仅开创了国内水务市场体制改革的先河，并且在融资之余为供水企业的持续发展创造了有利条件：
首先，这有助于从根本上扭转 现行国有资产运营体系中尚存的政企不分、政资不分现象，促进政府职能从行政管理向行业管理的转换。同时，外资所带来的先进的专业技术、管理理念和管理方法以及完善的法人治理结构，将彻底打破带有计划经济惯性的国有资本在企业经营机制改革中的显现的弱点和遭遇的难点，进而以体制、机制的联动，内外环境的协调为供水事业的发展创造新的机遇。
其次，有利于促进规范、合理、科学的供水价格管理机制早日形成，创造城市供水的良性运行条件。
第三，整体改制避免了部分资产对外合作带来的利益纠纷，有利于统一调度、统一规划，保障生产经营的稳定，并便于行业管理。
再者，有助于提高产、销服务水平和企业经济效益，促进供水产业的高效运作与健康发展。
“浦东模式”除了强调“厂、网的整体性合作”外，其运作方式还有良好的借鉴意义。其一，没有政府的价格承诺，水价照章执行；其二，没有冗员的安置压力，员工全部吸纳；其三，没有盈私和危及社会公益、供水安全的可能，有独立董事和“黄金票”制度保障公众利益；其四，借鉴招标的运作程序，实施公开、公正公平的国际招商，充分保全了中方利益，并获得了资金、技术、服务、人事等方面的最佳选择。
三、我公司体制创新的设想
1、改革目标
政企、政资彻底分离，实现资产所有权、行业管理权、企业法人产权三权分立。同时全面转换企业经营机制，建立科学规范的现代企业制度。
2、实施方案
经过对企业基础条件和内外环境的分析，借鉴国内现有改革模式的成败经验，我公司拟参照上海浦东自来水有限公司的运作方法，通过国际招商进行国有产权的溢价转让，并实施总公司的改制。运作方式遵循公开、公平、公正原则，采用市场化、规范化的国际招标、溢价转让方式，委托国际性中介机构代理招商，以优厚的报价、先进的管理与技术等作为优选对象，确定合资人。中外双方共同经营，风险共担、利益共享。目前，该方案已报市政府审议待批。
因行业特性和体制原因，城市供水管理体系的重构与创新，需要自上而下的推动。目前，产业政策已适度放开，价格体制改革的推进力度不断加大，政府的管理因“浦东模式”的出台而受到了很大的震动，思想进一步解放，所有这些都使企业改革的决心和信心明显增强。可以说，供水事业的发展正面临着前所未有的机遇。把握有利条件，我们渴望走出一条良性循环、持续发展的新路，为城市服务，让百姓满意。
南京市自来水总公司
2002年7月
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