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佟庆远:海绵城市建设与PPP如何运作
更新时间:2016-10-08 来源:微水会

  采访嘉宾:北京清控人居环境研究院院长 佟庆远

  采访主持人:潘鹏

  从海绵城市提出到现今两批试点城市确定,其建设正在火热进行中;而PPP模式应用于环保领域也有诸多实践,而将海绵城市建设与PPP模式相融合,目前有哪些成效,还有哪些难题,就此微水会采访了北京清控人居环境研究院佟庆远院长,谈谈他的看法。

  主持人:

  自今年入夏以来,城市“看海”问题频发,而海绵城市能否解决这一问题也引起广泛议论,下面想就这些问问您,在海绵城市建设中有哪些问题需要注意呢?

  佟庆远:

  从2014年提出海绵城市建设以来,经过两三年的建设,大家对海绵城市建设的认识在逐步深化。从最初理解的与LID相类似,到建设部提出的“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有改善”基本做到,可以看出,海绵城市建设从前期的单独强调径流量控制,逐渐变成以效果为导向,即对城市整体水循环系统的改善。

  内涝问题十分复杂,需要城市水系统的各个阶段共同解决。海绵城市建设特别是示范城市建设中内涝点的消除是重点工作之一,也是必须要做到的;同时黑臭水体改善也是必须要做到的,后续将是对海绵城市示范区的强制性要求。

对于海绵城市建设最重要的注意点是,应该采用流域化思想,特别是排水流域的思想。要将管网工程、园林工程、河道工程有机的结合在一起;从源头到末端共同发挥作用,实现整个水系统的改善,做到水安全(内涝问题)、水环境(黑臭水体)、水生态(城市热岛问题)改善。

  主持人:

  那么目前通过PPP模式进行海绵城市建设,主要资本构成是如何运作的?

  佟庆远:

  海绵城市建设的PPP模式具有其特点,但必须要遵守发改委和财政部颁发的相关PPP项目建设要求。所以在资金来源有一些通性之处。

  首先谈谈注册资金。城市会通过城市平台提供注册资金的基本资金,成立SPV公司,而政府也会承担一部分资金,这通常由政府平台担任。整个SPV公司资金中项目资金占20-30%(这其中政府占40%以下,常见的为10-40%;其余由投资方联合体承担)。投资方中一般中标的以几类公司为主,一是传统的水务公司,如首创、北控、清控集团;二是大型建设公司,如中铁建、中建、中交建;三是民营企业(小型项目),就目前来看,整体环境对其还不甚有利。以上所指为牵头公司,后续他们会与设计院形成联合体,此外,还有投资公司与设计院、景观公司形成联合体。拿一个10亿的项目来说,其中2个亿左右由政府和联合投资方承担,另外的8个亿需要进行项目融资。

  下面说说项目融资,一般国有企业通常会寻找一些政策性贷款,如国开行、农发行,或商业性贷款;目前还有一个趋向是保险业对海绵城市PPP项目后续的资产证券化非常感兴趣,也在向这一方向发展。总体来看,目前成交量还是以政策性贷款和商业性贷款居多。

  主持人:

  上面有提及海绵城市建设中的PPP资本进入,那接下来您能否介绍下其盈利模式是怎样的呢?

  佟庆远:

  无论是项目融资的,还是掺入了资本金的,盈利一般都分为几个部分。一是资本金的回报率,首先针对投资方(央企、国企、私企)而言,这一利润基本是有约定的,现在投标一般在7%以下;对于银行来说,它得到的是和PPP公司固定签到的回报率,以及贷款利率与政府相谈所得利率差这两部分利润;二是具有资质的公司可承接海绵城市建设中的工程,以获得利润;三是很多PPP项目是含有运营的,其运营期的运营费可能存在一些利润。看似利润来源比较复杂,但事实上各企业不会充分考虑这三部分利润的互补,所以从今年开始,可以看到PPP项目的搏杀变得非常厉害,甚至出现低价中标。

  主持人:

  通过媒体报道,也有了解到不少低价中标的新闻。那就目前来看,在PPP推进过程中,它的阻力主要有哪些呢?

  佟庆远:

  现在来看,从去年到今年,PPP被政府的接受度非常大,但从政府角度讲,现在很多政府实际上采取PPP变相融资,这一点实际上对于投资企业是非常危险的。因此,对于海绵城市建设PPP项目,会更关心政府的信用,这除了有相关文件把关,还要看其财政承受能力;目前来看存在的财务风险也是我国在PPP推行过程中不标准、政策法规不到位导致的。真正PPP实际运行过程中,现在的PPP方法与以前的项目立项、可研、建设标准,谈不上有抵触,但如果硬套在PPP上会导致牺牲PPP项目一部分效率,而这些标准又是保证项目合法化的。效率与这些之间可能需要一些政策或规范的调整以适应。特别是单项目立项与整个流域治理还是有一定的冲突。比如一个海绵城市PPP流域治理项目,可能需要打成若干个独立项目重新走程序,其如何更好的与PPP相结合,是需要政府部分予以考虑和探讨的。此外,PPP公司、投资公司收益中税收等问题也是需要逐步理顺的。

  主持人:

  如您以上提及的PPP建设中存在政策法规不完善等问题,那么最后想请您介绍下,目前PPP的政策与法规主要体现在哪个方面,保证怎样的利益?

  佟庆远:

  针对PPP发改委和财政部出台了诸多文件,也能欣喜的看到其在逐步完善整个PPP市场,包括将变相的PPP融资过程拿出、更强调技术+资本的模式。个人感受最深的是,就拿海绵城市建设中流域建设项目来讲,想要整体单独走可研程序和报批程序难度是非常大的。因此只能退而求其次,将其分成若干个小项目来做,这从一定程度上来说,破坏了初衷设计的系统性和完整性。如何让这些流程更匹配现有待于让各个主管部门予以解决,因为它们也是保证项目质量所必需的。

  结语

  基础设施建设与城市发展的不协调、不同步导致出现一系列城市问题,为缓解城市问题、加强雨水管理,海绵城市应运而出。在今后的海绵城市建设中要注重流域化思想,将各项工程有机结合,从水环境、水生态、水安全方面全方位实现水系统改善。随着新型城镇化及治理现代化的需要,将PPP引入海绵城市建设中是未来发展的必然趋势,但就目前来看,海绵城市建设投资方联合体中标主要还是以大型国企、央企为主,民企较少;此外,由于PPP政策法规的不甚完善,海绵城市建设的整体性和系统性有一定程度的破坏,且在进行中因流程问题也会造成部分成本增加,也存在一些财政风险,这些还有待于政府和各主管部门进行不断探索、协调并予以解决的。

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