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公用事业特许与政府规制——中国水务民营化实践的初步观察
更新时间:2016-07-28 来源:《政法论坛(中国政法大学学报)》 作者:宋华琳

摘要:水务民营化,某种意义上是基础设施领域“公私伙伴关系”的重构,由于水务行业在特定地区内的规模经济效应和自然垄断特征,因此有必要通过招标投标的形式展开缔约前的竞争,并对公用事业特许协议的延展、终止与变更,也适用特别的规则。而出于公共性确保的需要,政府还要对特许后的公用事业予以后续规制,这主要包括价格规制、质量规制、对普遍服务义务和公众参与及知情权保障的要求等四个方面。 

一、序言

网络型公用事业是一种需要固定网络来传输服务的基础设施, 例如煤气、电力、自来水、铁路和固定电话等[ 1] (P.3)。在中国, 网络型公用事业在市民生活中占据了重要的地位, 传统上都是由国家来直接投资的, 由国有企业来采用垂直一体化的生产方式进行独家运营。网络型公用事业运营因其所有制形式的安排, 因其固有的自然垄断和规模经济特征, 以及相应的定价机制和管制框架上的掣肘, 从而引发了资金短缺、技术落后、效率低下、投资成本攀升等一系列问题[ 2] (P. 185 - 186) 。

在此背景下, 网络型公用事业的民营化正在拉开帷幕。相伴而生的是公用事业特许制度的兴起, 公用事业特许顺应了新公共管理运动的趋势, 也是契约型规制(con tractua l regula tion)在行政法中兴起的缩影[ 3] 。而在公用事业特许过程中, 应采取怎样的法律形式和程序 如何设计所缔结特许合约中的实体内容, 明晰缔约方的权利与义务, 对产品和服务的标准、价格和收费的确定方法、回报率的设计、特许经营权的终止与变更等实体问题给出怎样的安排 如何确保民营化后公用事业的“公共性”因素 如何使公众继续参与公用事业决策成为可能 如何实现政府对公用事业特许的后续规制 这些应当成为转型时期行政法学者不容回避的课题。本文力图以一个行政法学研习者的视角, 立足于中国水务民营化的制度实践, 通过对其中蕴涵的相关个别法律问题的整理和检讨, 从中或可得出某些更为一般化的结论, 进而能够对我国当下的公用事业特许与政府规制实践, 以及行政法学理论有所贡献。

二、水务民营化的模式选择

水务民营化, 是指为了不断改善水服务质量, 在政府与供水服务企业之间, 通过特许经营合同、联合投资、控股、独立经营等方式确立合作关系, 在此基础上, 明确权利义务关系及其适用原则[ 4] 。城市水务行业的运营一般包括供水、管道网络输送及排水三个环节, 供水环节的载体是自来水厂;管道网络输送环节的载体是城市自来水管道和下水管道;排水环节的载体是污水处理厂。长期以来, 我国的城市水务行业一直由国家和地方政府包办, 从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理等诸环节, 都是在行政系统内部闭环展开的。在城市化进程日趋加快、环保和水质要求日益提高的情况下, 水务部门也遭遇到资源、资金、技术、服务等多方面的难题, 这些也构成了城市水务民营化的制度动因。

水务民营化, 某种意义上是在构筑基础设施领域的“公私伙伴关系” (Pub lic Private Partnership;简称PPP)。水务民营化可以有多种不同的形式, 并没有某种形式或结构能够适应所有的情况, 能成为应对水务市场资金、技术和管理等问题的万灵丹。① 选择不同的模式, 其民营化程度与受管制的程度也不同, 所缔结合约的权利义务配置也有差异, 从而给监管机构、水务企业和消费者带来不同的影响。因此,本文将城市水务民营化实践中出现的几种模式, 分别予以介绍讨论。

(一)BOT模式

BOT模式是建设———运营———移交(Build -Operate - Transfe r)模式的简称, 政府特许权协议是政府或代表政府的授权机构与私人主体签订的, 关于由政府授权许可私人主体在一定期限内建设经营政府专属的公共基础设施并获得合理收益, 特许期满后, 将项目设施无偿移交给政府的契约文件或特许权合同[ 5] (P.20) 。在特许期内, 政府对水务企业的资产不具有所有权, 只能在协议约定的范围内对项目进行管理, 而水务公司对基础设施的所有权也不是完整意义上的所有权, 不能用以抵押和转让。

在我国, 1995年国家计委等发出的《关于试办外商投资特许权经营项目审批管理有关问题的通知》中②明确规定了BOT方式试点包括了城市供水厂项目, 此后民营资本也渐次利用BOT模式进入水务市场。BOT模式是一种有效的直接投资模式, 政府对项目的支付不再是一次性的巨额投入, 而是通过出让“特许经营权” , 用水费和污水处理费以及少量财政预算来支付给投资者。对企业而言, 由于有水费和污水处理费担保, 因此具有风险低、投资回报稳定的优势。BOT水务项目所可能遭遇到的风险包括由于建设超期、费用超支等引起的项目无法按期完工的风险;由于技术、原料和经营方面造成的运营风险;由于可能的水价和用水量变化以及水资源费用变化引起的市场风险;金融风险以及因政策改变所带来的风险。因此, 必须审慎地对企业的运营收益、设施的利用期限以及租税和财务状况加以评判[ 6] 。

(二)TOT模式

TOT是移交———运营———移交(T ransfer -Ope ra te -Transfe r)模式的简称。指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权, 有偿转让给投资人, 由其进行运营管理。投资人在约定时间内通过经营收回全部投资并得到合理回报, 并在合约期满后, 再交回政府部门或原单位的一种融资方式。TOT项目是将已建成甚至投入使用的水务设施的转让, 是存量资产或现有资产的转让, 因此成功地避开了BOT方式在建设过程中面临的风险和矛盾。它和BOT项目一样, 都属于水务特许经营模式, 都是将管网设施以及收费权保留给政府, 而是将水业设施的某一单元, 一般是水厂, 在限期内转让给企业。

(三)合资模式

合资模式也是中国水务民营化普遍采用的形式之一。通常针对某一特定水务项目成立专门的项目公司, 然后由该城市的国有单位与专门项目公司合作成立合资公司。通常情况下, 民营方向合资公司出资金, 国有方出资产, 合资公司负责经营[ 7] 。在合同期满后, 如果双方协议不再延长, 那么合资公司的固定资产即为国有方所有。这多见于外资水务企业对中国的投资。

(四)直接购并模式

由外资或者民营资本直接收购原有水厂的部分股份, 对水厂进行改造和运营, 也是成功的民营化模式之一。例如1997年威望迪和天津市合作兴建天津凌庄水厂, 2002 年5月上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让予威望迪, 都是直接购并的例证。

(五)运营和维护模式

运营和维护(Ope ra tion&Maintenance)模式是指政府部门可以通过与私营机构签订合同的方式, 将水务设施的经营和维护工作交由民营部门全权负责, 政府保留对该设施的资产所有权, 资产所有者负责资产投资决策和责任, 并享有该部分投资所带来的增量经营收益。这类模式在美国、墨西哥、澳大利亚等国家得到了普遍的应用, 例如美国威斯康星州东南部港口城市密尔沃基选择该模式为其污水系统签定了为期10年的长期合同, 使运营成本降低了16%。

(六)纯民营模式

这种模式是政府将包括管网在内的所有水业设施在有限期限内完全委托给企业经营管理, 这种形式也被视为是水务系统的整体特许经营模式。① 《北京市城市基础设施特许经营办法》②第3条第3项也规定, 在一定期限内, 可以将公共服务委托给特许经营者提供, 由它们来经营城市基础设施。而在重庆江北、马鞍山、天津塘沽等地的供水也是采取的这种形式。

版权、出处:《政法论坛(中国政法大学学报)》

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