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我国城市水务业PPP模式中的政府规制研究
更新时间:2016-08-01 来源:《中国行政管理》 作者:周阳

摘要:我国城市水务业在引进跨国投资、提高行业效率和管理水平的同时, 也存在着公共利益受损的风险。本文通过对城市水务业PPP模式中实施的市场准入与退出、成本和水价、水质与服务、公共安全等政府规制现状的分析, 在借鉴英美发达国家及有关发展中国家政府规制经验基础上, 提出了进一步完善我国城市水务业PPP模式实施所需的政府规制的建议。

 一、引言

中国水务市场目前正处于一个方兴未艾的发展时期,随着我国市政公用事业对多元资本的开放, 国有资本、民营资本、外国资本各自发挥其优势, 激烈角逐中形成了国有大型水务集团迎头赶上、民营资本崭露头角、外国水务巨头抢滩登陆的竞争格局。多元资本进入我国城市水务业, 主要以PPP模式出现, 包括BOT、TOT等。PPP模式是英文“PublicPrivatePartnerships”的简写, 中文一般直译为“公私合作制”, 是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。[ 1] 截至2008年底, 我国境内16家主要外资水务企业在我国城市水务市场中共签定合同约94个, 涉足北京、上海、天津、重庆、深圳、乌鲁木齐、南昌、郑州、成都、沈阳、兰州、昆明等数十个城市的水务项目。

随着我国城市水务业市场化改革的推进, 民营资本, 特别是外资大量并购各地水务企业, 各地政府的行政职能也从管理企业向市场规制转变, 从直接管理向间接管理转变,但由于我国政府在市场化初期的经验和理论准备的不足,使得水务产业的规制体系和制度暴露出诸多的问题, 如市场进入不规范、特许经营权协议不完善、水价与成本等规制力度不够等。政府规制机构的不健全以及政府规制法律、法规制度的缺失, 导致我国部分城市水务业存在水价上涨过快、供水安全隐患、PPP项目公司垄断利润、部分消费者普惠服务得不到保障、弱势群体利益得不到优惠等问题, 使得社会公共利益明显受损, 这将严重阻碍我国城市水务业市场化的进程和健康发展。因此, 亟需对我国城市水务业PPP模式实施所需的政府规制进行相关探讨。

二、我国城市水务业PPP模式中的政府规制现状

在市场经济体制下, 政府一般利用间接的宏观调控和直接的政府规制对产业发展施加影响, 其目的是矫正市场缺陷, 建立有利于社会经济发展的宏观环境。城市水务业属公用事业领域, 具有自然垄断性、公共性、基础性等特点,事关公众的切身利益。与一般竞争性产业相比, 政府需要加大直接规制的力度。

1.市场准入与退出规制

市场准入管理包括进入和退出两方面。对于自然垄断行业, 特许经营政策是市场准入规制的根本政策之一。1995年, 原建设部出台的《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》, 打破了我国公用事业领域的垄断。2000年, 原建设部制定的《城市市政公用事业利用外资暂行规定》, 将对外资开放的公用事业扩大到城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路和桥梁等其他公用事业领域。

2002年, 经国务院批准, 原国家外经贸部、原国家计委等六部委发布的《外商投资产业指导目录》已开始将城市供水厂、城市封闭型道路、污水和垃圾处理厂等基础设施的建设和经营列为鼓励项目, 特别是将原禁止外商投资的供排水、燃气、热力等城市管网首次被列为对外开放领域, 但需中方控股。2002年, 原国家计划委员会、原建设部、国家环保总局联合颁布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见》, 规定了社会资本投资的城市污水、垃圾处理项目, 政府与投资者之间的协议应体现“利益共享, 风险共担”的原则。

2002年12月27日, 原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》, 首次清晰地提出要建立公用事业特许经营制度, 明确规定了申请特许经营权的企业应该具备的条件、特许经营权的获得、特许经营合同应该包括的基本内容、特许经营权的变更与终止等方面内容。2004年3 月, 原建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》, 进一步规范市政公用事业特许经营活动, 并对实施特许经营的若干行为做出了比较明确的规定。特别是初步建立了一些制度框架, 包括:市政公用事业市场准入和清除制度、特许经营权招标投标制度、项目运营中期评估制度、紧急情况下临时接规制度、对违法企业的信息披露制度、公众监督制度等。

市场退出规制政策是明确规定市场退出的申请和批准程序。城市水务业属于特许经营行业, 在原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》中明确提出了特许经营权的变更和终止行为。根据不同市政公用行业的特点、规模、经营方式等因素, 各地可自主确定特许经营的期限, 但最长期限不得超过30年。经营期限届满, 主管部门应按照准入程序和准入条件, 组织重新进行招标, 选择特许经营者。

通过以上政策的逐步实施, 使城市水务项目实施PPP模式有了一定的法律、法规与政策依据。但是, 从体制政策环境上来看, 我国城市水务业特许经营相关的配套政策与实施细则尚未出台, 有效的政府规制体系尚未建立, 这些都给PPP模式水务项目的顺利实施带来障碍。总体上讲, 我国城市水务业市场化仍处于初级阶段, 在实践中存在着许多政策环境的制约。

2.水价与成本规制

价格规制是政府市场规制的核心内容。由于目前我国城市水务业采用基于成本的定价模式, 因此政府对成本的规制是价格规制的基础。[ 2] 1998年9 月, 原国家计委、原建设部发布实施的《城市供水价格管理办法》中规定, 城市供水价格是供水企业通过一定的处理使水质符合国家规定标准后的商品水价格。污水处理费也计入供水价格, 实行听证会制度和公告制度, 来制定城市供水价格, 实行分类水价, 城市供水企业的合理盈利平均水平应当是净资产利润率8 -12%。此后的《关于加大污水处理费的征收力度, 建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》中又规定, 污水处理费是水价的重要组成部分。而国务院在2000年11 月7日颁布的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中指出, 逐步提高水价是节约用水的最有效措施, 并优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平, 满足污水处理设施建设运营的需要。原国家计委、财政部、原建设部、水利部、国家环保总局于2002 年4月1日发出的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中明确指出, 建立合理的水价形成机制, 促进水资源保护和合理利用。针对不同城市的特点, 实行季节性水价;建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制。

由于我国城市水务业主要采用基于成本的直接规制定价模式, 而政府规制机构对企业的实际成本难以准确掌握,因此很难对水价进行有效的规制, 存在规制成本高、效率低下、社会满意度低的普遍现象。此外, 相关规制机构也没有对水价建立合理的调整机制, 不能真实反映水资源价值和水处理成本, 导致供水价格普遍偏低, 供水企业处于长期亏损状态。此外, 我国城市水务行业的主管部门也未建立统一的水务行业绩效管理系统, 更没有在实践中应用绩效管理平台规制各地水务企事业单位的成本, 这都使得我国城市水务行业的价格与成本规制存在一系列的问题。

3.水质与服务规制

我国政府部门对城市水务业产品质量(水质)的规制日益严格。建设部门负责供水水质的管理, 卫生部门制定饮用水的标准, 环保部门负责环保排放标准的管理和执法。2002年, 国家发布了《城镇污水处理厂污染物排放标准》, 提高了对城市污水的排放要求, 对总氮和总磷的新标准使污水处理工艺的要求大大提高。卫生部和国家标准化管理委员会于2006 年联合发布了新的生活饮用水卫生标准(GB5749 -2006), 使得供水水质指标由1985 年标准的35项增至106项, 统一了城镇和农村饮用水卫生标准。修订后的各项标准, 逐步与美国、欧盟、日本等发达国家的总体水平接轨。

随着社会发展和人民生活水平的提高, 以及公共事业市场化的深入, 公众对于城市水务业服务质量的要求相应提高, 以往传统的公共事业完全是政府运作模式, 缺乏公众服务意识, 忽视服务质量。因此, 政府对于水务业服务质量的规制尤为重要。政府通过制定一系列的法律、法规对水务企业的服务质量进行规制, 明确规定了水务企业的服务责任, 水务行业服务标准、有效的奖惩制度、服务质量信息公开制度, 以保护公众权益。

但是, 目前我国城市水务行业主管部门还没有制定出统一的城市水务业服务质量标准, 更没有把其作为水务业绩效管理体系的组成部分, 各地水务企事业单位的社会服务质量还没有统一的参考标准, 其社会服务水平也难以显著改进与提高。

3.公共安全规制

公共安全关系到千家万户老百姓的生活, 政府必须对其进行有效的规制, 以确保公众的切身利益。2005 年11月, 因松花江水源污染造成哈尔滨市全城停水, 该事件是首次被曝光于社会的罕见重大供水危机和事故。透过哈尔滨停水事件, 暴露出国内城市政府在应对公共危机问题上存在的缺陷。

近年来, 我国各级政府及城市水务主管部门已逐步建立起城市水务突发公共事件应急预案制度, 如城市供水各环节的水质全过程预警监测、污水方面的突发性公共卫生事件应急预案、水质异常应急处置预案等, 但实施细节尚不完善, 预案覆盖范围不够全面, 特别是城市水务安全保障的管理体制、法律法规体系等有待进一步完善。

综上, 我国城市水务业的发展已进入了多元化的发展模式阶段, 外商资本、国有资本、民营企业已开始纷纷角逐我国城市水务业市场, 但是我国政府对城市水务业实施PPP模式的规制还不够健全。为适应水务行业的发展, 保证PPP模式的顺利开展, 有关政府规制还有待于进一步完善。

三、国外政府城市水务业规制经验

国外政府尤其美、英、法、新加坡等发达国家以及巴西、阿根廷等拉美国家对城市水务业的规制有着丰富的经验,值得我们研究借鉴, 本文对其总结概括如下:

1.设立了水务行业规制机构

英国政府规制体制采取综合性部门下的相对独立的纵向一体化的规制模式, 其规制体系主要结构为:规制机构(环境部下的水务办公室、饮用水监督委员会、环境规制局)+横向规制机构(如垄断与兼并委员会、公平交易办公室)+行业消费者协会。美国采用纵向一体化和横向一体化独立规制机构相互分权的模式进行规制, 其主要结构为:联邦税法律(+环境署及其10大区派出机构)+州政府公用事业管理局(对私人企业经济规制)+纳税人组织和消费者援助组织)。新加坡的规制体制为行业纵向一体化为主的规制和管理混合模式, 其主要结构为:政府主管部门下的法定机构+法定机构之间的合作协调(法定机构兼具产业促进、管理国有企业和产业规制的职能)+负责社会性规制的行政机构(如环保机构)。[ 3]

2.建立标杆管理体制

政府规制机构利用标杆管理平台, 通过大量数据和经验积累, 形成一套能够排除单个被规制对象不可比因素的横向绩效比较系统, 促使企业得到不断改进和提高效率。[ 4]通过使用标杆管理工具, 政府和公众能够对比企业的管理运营好坏, 让绩效更好的企业规模更大、利润更高;让绩效差的企业进行改进或被取代。城市水务业标杆管理在国际上已有广泛的应用:(1)国际水协的绩效指标工作组和标杆管理工作组分别于2000年与2002年编辑出版了《供水服务绩效指标体系》(142项指标)和《污水服务绩效指标体系》(243项指标);(2)美国水事协会2002年开展了供水和污水行业绩效指标体系的研究、开发, 具体确定了组织发展、客户关系、经营业绩、供水业务、污水业务五个方面22 项指;(3)英国水务办公室建立的绩效指标体系包括客户服务(9项指标)、水质和环境(6项指标)、水输送和漏失(7项指标)、运行费用(15项指标)、资本支出(20项指标)和财务效率(7项指标)。[ 5]

3.引入竞争机制, 实行激励规制

英国政府引入直接竞争:允许区域外水务企业进入区域内经营、开发公共管道输送业务等;开展水务企业区域之间竞争, 实行激励规制, 设立统一标杆(Benchmarking), 促使企业为使其成本低于其它企业的平均成本而开展区域间间接竞争;比较并公布不同区域的水务企业的经营表现, 使消费者可以自由选择公共服务供应商, 实现有效竞争。

4.引入亲贫机制(pro-poorregulation)

采取有利于弱势群体的规制措施。如拉美国家在公用事业中采取亲贫机制, 对富人和穷人实行差异化服务(包括质量差异和价格差异), 在合约中规定对社会公众的强制性服务和普遍服务的义务, 进行政府补贴等。

5.价格上限规制

英国水价的制定采用全成本定价模式, 受政府规制机构价格上限的限制。价格规制可刺激企业努力提高效率,使消费者能享受因企业效率增长而带来的实惠。

6.严格的信息披露制度

包括:(1)将知情权作为公众参与的前提条件。如美国、加拿大、欧盟等国家规定政府有义务向公众公布环境信息, 保证公众知情权;(2)让公众参与监督整个过程, 如积极鼓励社会团体广泛参与公共事业的各项行动, 可以对政府部门履行职责情况进行监督。美国通过新闻媒体或张贴文选, 发布拟建项目的厂址、内容, 让公众了解建设项目的情况;通过新闻媒介公布公众听证会的时间、地点、程序等, 听取公众意见, 并进行答辩。

四、我国城市水务业PPP模式中的政府规制改进

我国城市水务业的市场化水平目前正处于一个相对初级的阶段, 水务行业PPP模式中的政府规制各方面都存在不足, 本部分结合上述国外政府的规制经验, 探讨如何改进我国城市水务业PPP模式中的政府规制。

1.建立独立、公正、高效的水务行业规制机构

规制机构是独立于政府行业主管部门的政府机构, 是政府行业主管部门和PPP项目公司之外的第三方。目前我国各地方政府的水务行业管理部门具有规制和行业管理的双重职能, 规制的职能很难独立。借鉴英美等国的经验, 在我国中央政府设立独立的公共产品(或专门的水务)规制委员会, 并按区域设立区域性公共产品或专门的水务规制委员会, 独立于公共产品的行业主管部门(或水务行业主管部门), 对公共产品的行业主管部门(水务行业主管部门)及公共产品企事业单位、行业协会等实施规制。在对水务行业设置独立的规制机构的同时, 还必须建立起相应的水务规制机制和法律法规体系。规制机制应包括特许经营权竞争机制、协查机制、消费者保护机制、水价限价机制等。

2.进一步完善与PPP模式相关的法律法规、规章政策与制度等

法律法规、规章等制度是政府规制的根本依据, 也是PPP项目实施的重要保证。应认真总结近年来我国城市水务业PPP模式的实践, 进一步完善与PPP有关的法规、规章、政策与制度等。首先, 进一步完善《市政公用事业特许经营管理办法》, 同时制定《城市供水特许经营管理办法》、《城市污水特许经营管理办法》等, 对市场准入、退出及资产转移、招投标、特许经营、投融资、水价与成本、产品质量、服务标准、中期评估、临时接管、信息披露、违约处罚等内容进行详细、统一的规定, 进一步细化特许经营制度。特别是特许经营招投标制度, 政府行业管理部门应根据《招投标法》的宗旨和原则制定《城市水务特许经营权招投标管理办法》, 以规范水务业特许经营权招投标方式与程序。其次,制定《竞争与服务法》, 解决行业内有限竞争、公共产品供给企业与公众之间权利争议等。再次, 制定《PPP项目水务企业经营奖罚办法》, 将企业经营业绩与奖惩挂钩。

3.运用绩效标杆管理平台来完善水价与成本的规制

目前, 国际上公共产品的定价基本上采取有两种方式:美国的投资回报率法和英国的最高限价规制模型, 我国城市水务公共产品的定价方式是基于成本的定价。水价的科学制定需要与合理的成本控制与规制相结合, 在PPP模式中, 政府有关规制机构可以采用绩效标杆管理工具, 通过开展区域间比较竞争, 比较统计数据, 把握水务企业的真实成本。另外, 通过实施激励规制, 调动PPP水务企业的积极性, 促进其提高效率和降低成本, 避免企业以成本为计价基础, 故意维持较高成本定价。

4.建立信息披露与公众监督制度

政府应制定《公共产品公众知情条例》, 明确公众有权利获取公共产品与服务的信息。政府有关部门和PPP项目公司有义务向公众公布与水务公共产品有关的信息, 规制机构应定期公布PPP项目公司的运营情况。建立起公众参与监督管理的制度与机制, 加强公众参与和监督力度。成立由政府有关部门、公共产品规制机构、消费者、媒体等多方代表组成的“公共产品监督委员会”, 定期对PPP项目公司的服务质量、水质、用户报装、运行情况等进行监督。建立社会监督体系, 具体举措包括建立水务业消费者协会, 设立投诉、举报电话, 规范价格调整听证会制度等。

5.制定并不断完善城市水务公共产品服务标准

政府应不断完善《城市供水条例》、《城市供水水质管理规定》、《城市排水管理办法》等法规、规章, 制定《城市水务产品服务质量标准》, 并不断完善之。加强对城市水务业的监督, 提高公众服务质量。政府规制机构应采用标杆管理工具, 强化绩效考评, 要求PPP水务企业制定供水服务和污水服务绩效指标体系, 并进行规制, 且根据企业的服务绩效考核指标达标情况进行奖惩。

6.建立保护社会弱势群体, 承担社会责任的利益补偿机制

在城市水务业引入PPP模式后, 必须兼顾社会弱势群体、特别是低收入者的利益, 使其也能享受到PPP项目公司带来的优质、高效的产品与服务等。但是对于PPP项目公司来说是以获取合理经营利润为目标, 不应承担与企业身份不相符的职能。基于社会责任和保护弱势群体的需要,政府与PPP项目公司约定时, 在政策上应该采取一定的措施。对于社会弱势群体的保护上政府采取相应的措施, 可采用直接经济补贴, 由政府部门按弱势群体用水量, 定期发放经济补贴;或由政府按照实际水价成本补贴差价给PPP项目公司;约定强制和普遍服务义务:在特许经营合同中规定服务义务, 以满足弱势群体的用水需要。鼓励PPP项目公司履行社会责任, 促进企业与公众和谐;对于其他社会责任如为城市提供免费的消防用水, 对城郊等待发展区域PPP项目公司专营区内非营利性水务设施进行更新改造、扩展的投资, 以及PPP项目公司为了完成公益性目标而承担政府指令性任务造成的经济亏损等, 政府应建立相应的补偿机制。

[ 参考文献]

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[ 1] 鲁庆成.公私合伙(PPP)模式与我国城市公用事业的发展研究[ D] .华中科技大学博士论文, 2008.

[ 1] LuQingcheng.PublicPrivatePartnership(PPP) Model andtheDevelopmentandStudyofOurUrbanPublicUtilities.DoctoralDissertationofHuazhongUniversityofScienceandTechnology,

2008.

[ 2] 傅涛.中国城市供水市场外资并购调研报告[ R] .清华大学水业政策研究中心, 2009.

[ 2] FuTao.ResearchReportofForeignCapitalmergersandacquisitionsinChineseUrbanWaterSupplyMarket.WaterPolicyResearchCenterofTsinghuaUniversity, 2009

[ 3] 徐霞, 郑志林, 周松.PPP模式下的政府规制体制研究[ J] .建筑经济, 2009(9).

[ 3] XuXia, ZhengZhilin, ZhouSong.TheStudyofGovernmentRegulationSystemUnderPPPmodel.ConstructionEconomy,2009 (9).

[ 4] 丁栋虹.管理咨询[ M] .北京:清华大学出版社, 2006.

[ 4] DingDonghong.ManagementConsultation.Beijing:TsinghuaUniversityPress,2006.

[ 5] 亚洲开发银行技术援助项目组.中国城市水业市场化PPP推进过程中遇到的重要问题及相关建议[ R].2005.

[ 5] ProjectTeam ofAsianDevelopmentBank.TheProblem andProposalonChineseUrbanWaterMarketizationinthe PPPProgress.2005.

(作者单位:华中科技大学管理学院博士研究生, 海南省三亚市政协副主席, 三亚 572000)

版权、出处:《中国行政管理》


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